교통약자석 — 노약자석이 아니라 교통약자석인 이유와 법적 근거

지하철 교통약자석에서 벌어진 몸싸움 영상이 온라인에 퍼지면서, 자리를 비켜줘야 하는 법적 의무가 있는지를 두고 갑론을박이 이어지고 있습니다. 이 글은 개별 다툼의 시비를 가리지 않고, 교통약자석이라는 제도가 법령상 어떻게 설계되어 있는지를 국토교통부 소관 법령을 통해 확인합니다.

지하철 교통약자석 다툼, 무엇이 쟁점인가

서울 지하철 2호선의 교통약자석 구역에서 촬영된 몸싸움 장면이 자동차 커뮤니티 보배드림에 게시되면서 온라인 논쟁으로 번졌습니다. 좌석에 있던 젊은 여성과 그 곁에 서 있던 고령의 남성 사이에서 다툼이 시작됐고, 이를 지켜본 사람들의 반응은 크게 두 갈래로 나뉘었습니다.

한쪽에서는 교통약자석이 애초에 노인만을 위한 자리가 아니라는 점을 지적했고, 다른 한쪽에서는 다툼의 방식과 상관없이 어른에게 물리력을 행사한 것은 문제라는 의견을 냈습니다. 두 의견 모두 나름의 근거를 갖고 있지만, 정작 이 자리가 법적으로 어떻게 설계되어 있는지를 짚은 반응은 많지 않았습니다.

이 글은 그날 있었던 다툼에서 누구의 말이 옳았는지, 혹은 누구에게 더 큰 책임이 있는지를 가리려는 글이 아닙니다. 대신 교통약자석이라는 제도가 어떤 법령에 근거해 만들어졌고, 그 법이 실제로 무엇을 정하고 있는지를 확인해 보겠습니다. 감정적인 판단보다 조문을 먼저 확인하는 것이, 비슷한 상황을 다시 마주쳤을 때 더 도움이 되는 정보라고 생각하기 때문입니다.

특히 이번 사안처럼 교통약자석을 둘러싼 다툼은 매년 반복적으로 화제가 되는 주제입니다. 그런데도 정작 이 좌석이 언제 도입되었고, 어떤 법에 근거해 몇 자리가 배정되어야 하는지를 정확히 아는 경우는 드뭅니다. 아래에서 순서대로 확인해 보겠습니다.

'노약자석'이 '교통약자석'으로 바뀐 이유

지금 지하철에서 흔히 보는 교통약자석은 원래 다른 이름으로 출발했습니다. 1980년 도입될 당시의 명칭은 '노약자석'이었고, 이름 그대로 노인과 몸이 약한 사람을 위한 자리라는 인식이 강했습니다.

이 명칭은 2005년 '교통약자석'으로 바뀌었습니다. 단순히 부르는 말만 달라진 것이 아니라, 이 자리를 이용할 수 있는 사람의 범위 자체가 넓어진 변화였습니다. 노인 중심의 좌석에서, 장애인과 임산부, 어린아이를 동반한 보호자까지 아우르는 자리로 성격이 재정의된 것입니다.

하지만 명칭이 바뀐 지 20년이 다 되어가는 지금도, 일부 승객들 사이에서는 이 자리를 여전히 '경로석'으로 여기는 인식이 남아 있습니다. 이런 인식 차이가 이번 사례처럼 세대 간 민원과 다툼으로 이어지는 배경 중 하나로 꼽힙니다. 이름이 바뀐 이유를 정확히 알아두는 것만으로도, 이 자리를 둘러싼 오해 상당 부분을 줄일 수 있습니다.

참고로 이 명칭 변경은 보도를 통해 확인된 사실이며, 정확히 어떤 절차를 거쳐 이뤄졌는지 세부 연혁까지는 이번 확인 범위에 포함하지 못했습니다. 그렇다면 지금의 법은 '교통약자'라는 말을 구체적으로 어떻게 정의하고 있을까요.

법이 정의하는 '교통약자'는 누구인가

교통약자의 이동편의 증진법 제2조제1호는 '교통약자'라는 용어를 직접 정의하고 있습니다. 이 조문을 보면 교통약자의 범위는 장애인이나 고령자에 그치지 않고, 임산부와 영유아 동반 보호자, 이동이 불편한 어린이까지 폭넓게 포함하고 있음을 알 수 있습니다.

장애인
고령자
임산부
영유아를 동반한 사람
어린이 등 이동에 불편을 느끼는 사람

이 정의를 그대로 읽으면, 법이 말하는 교통약자는 고령자 한 집단만을 가리키는 말이 아니라는 점이 분명해집니다. 임산부나 어린 자녀를 동반한 보호자, 장애가 있는 사람도 모두 이 정의 안에 포함됩니다. 즉 교통약자석에 젊은 사람이 앉아 있다고 해서 그 자체가 곧바로 규정 위반이라고 단정할 근거는, 적어도 이 정의 조항만 놓고 보면 없습니다.

물론 겉모습만으로 임산부인지, 이동에 불편을 겪는 사람인지를 정확히 구분하기는 어렵습니다. 이 때문에 실제 승객들 사이에서는 눈에 보이는 기준과 법이 정한 기준이 어긋나면서 오해가 생기는 경우가 많습니다. 법 조문은 특정 외형이 아니라 '이동에 불편을 느끼는 상태'를 기준으로 삼고 있다는 점을 기억해 둘 필요가 있습니다.

지하철 차량에는 교통약자 구역이 얼마나 배정되나

같은 법 제15조제1항은 도시철도의 이용 보장을 위한 구체적인 배정 기준을 두고 있습니다. 도시철도법에 따라 운송사업 면허를 받은 사업자라면, 운행 차량 전체 가운데 최소 10분의 1은 교통약자만을 위한 구역으로 따로 마련해 두어야 한다는 내용입니다.

10분의 1이라는 기준은 결코 작은 비율이 아닙니다. 한 칸에 여러 개의 좌석 구역이 있다고 가정하면, 그중 최소한 10분의 1에 해당하는 구역은 교통약자를 위한 자리로 남겨 두도록 법이 강제하고 있는 셈입니다. 이 조항은 사업자를 대상으로 한 의무 조항으로, 이를 지키지 않고 운영하는 사업자는 이용 보장 의무를 다하지 못한 것으로 볼 수 있습니다.

다만 이 조항이 정하고 있는 것은 '사업자가 자리를 얼마나 마련해야 하는가'이지, '승객이 그 자리를 어떻게 이용해야 하는가'가 아닙니다. 자리를 만들어 두어야 할 의무와, 그 자리에 실제로 누가 앉을 수 있는지를 정하는 문제는 서로 다른 조항에서 다뤄질 수 있는 별개의 사안입니다. 이 구분을 놓치면, 사업자의 의무와 승객 개인의 의무를 혼동하기 쉽습니다.

교통약자 전용구역의 좌석과 표지는 어떤 기준으로 만들어지나

교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙 제4조는 이 전용구역이 실제로 어떤 모습을 갖춰야 하는지를 세부적으로 정하고 있습니다. 눈에 보이는 좌석 색깔이나 차량 외부의 표지판이 우연히 그렇게 만들어진 것이 아니라, 규칙에 따른 결과라는 뜻입니다.

구체적으로 시행규칙 제4조제1항은 이 구역의 좌석 재질과 형태를 교통약자가 편하게 앉을 수 있도록 만들고, 눈에 띄도록 일반석과 다른 색으로 칠하게 정하고 있습니다. 같은 조 제2항은 이 구역으로 정해진 차량 바깥쪽에, 교통약자용 시설이라는 사실을 한눈에 알아볼 수 있는 그림표지를 붙이도록 정하고 있습니다. 제3항은 휠체어를 이용하는 사람이 머물 수 있는 공간을 두 곳 넘게 따로 마련하고, 휠체어를 고정하는 설비와 손잡이도 함께 갖추도록 규정하고 있습니다.

아래 표로 지금까지 확인한 근거 조문을 한눈에 정리했습니다.

항목	근거 조문	내용
교통약자의 정의	법 제2조제1호	장애인, 고령자, 임산부, 영유아 동반자, 어린이 등
구역 배정 비율	법 제15조제1항	차량의 10분의 1 이상을 전용구역으로 배정
좌석 색상·구조	시행규칙 제4조제1항	일반좌석과 구분되는 색상·구조
외부 표지	시행규칙 제4조제2항	교통약자 이용 시설임을 알리는 그림표지 부착
휠체어 공간	시행규칙 제4조제3항	전용공간 2곳 이상, 고정설비·손잡이 설치

이렇게 정리해 보면, 법과 시행규칙이 공들여 규정하고 있는 것은 '자리를 어떻게 만들어야 하는가'라는 설계의 영역입니다. 그 자리에 실제로 누가 앉아야 하고, 다른 사람이 앉아 있을 때 비켜줘야 하는지는 다음 항목에서 별도로 확인해 보겠습니다.

자리를 비켜주지 않으면 위법인가 — 조문으로 확인한 결과

이번 다툼에서 가장 많은 사람이 궁금해했던 지점은 결국 하나입니다. 교통약자석에 앉아 있는 사람이 고령자에게 자리를 비켜주지 않으면 법을 어기는 것이냐는 질문입니다.

이번에 확인한 교통약자의 이동편의 증진법과 그 시행규칙 발췌본 안에서는, 승객이 교통약자에게 자리를 양보하지 않았다는 이유로 처벌하거나 제재하는 조항을 찾지 못했습니다. 법이 강제하고 있는 것은 앞서 살펴본 대로 사업자에게 부과된 구역 배정 의무와 시설 기준이며, 승객 개인의 좌석 양보를 의무화하는 조항은 이번에 확인한 범위 안에는 없었습니다.

다시 말해 교통약자석에서의 양보는 법적 의무라기보다 사회적으로 요구되는 배려에 가깝다는 것이, 적어도 이번에 확인한 조문을 통해 확인할 수 있는 사실입니다.

다만 법에 명시적인 양보 의무가 없다는 것과, 다툼 과정에서 있었던 물리적인 행위가 문제 되지 않는다는 것은 전혀 다른 이야기입니다. 승객 사이의 몸싸움이나 물건을 잡아당기는 행위처럼 신체에 직접 힘을 가하는 행동은, 좌석 양보 문제와 별개로 다른 법적 책임의 영역에서 다뤄질 수 있습니다. 이 글은 이번 사안에서 누구에게 그런 책임이 있는지를 판단하는 글이 아니므로, 그 부분은 다루지 않습니다.

교통사업자와 승무원에게 요구되는 교육 의무

교통약자석을 둘러싼 다툼을 줄이기 위해 법이 기대고 있는 또 다른 축은, 승객에 대한 강제가 아니라 교통사업자와 종사자에 대한 교육 의무입니다.

법 제13조제1항은 교통사업자가 이동편의시설을 어떻게 설치하고 관리해야 하는지에 관한 교육을 받도록 정하고 있습니다. 시행규칙 제3조는 새로 면허나 허가, 등록을 마친 날로부터 1년 안에 이 교육을 한 번, 4시간 넘게 이수하도록 구체적인 기준을 두고 있습니다. 교육 내용에는 교통약자의 이동 편의를 늘리는 법과 제도, 이동편의시설을 설치하고 관리하는 기술 등이 담깁니다.

여기서 말하는 교통사업자는 버스나 택시만을 가리키는 말이 아닙니다. 법 제2조제5호는 여객자동차, 도시철도, 철도, 궤도, 항공, 항만 등 여러 교통수단을 운행하거나 여객시설을 운영하는 사업자를 폭넓게 교통사업자로 정의하고 있어, 도시철도를 운영하는 사업자도 이 정의 안에 포함됩니다.

다만 지하철을 직접 운행하는 기관사나 객실 승무원 개개인에게 별도의 교통약자서비스 교육이 구체적으로 어떻게 적용되는지는, 이번에 확인한 조문 발췌본만으로는 세부적으로 확인하지 못했습니다.

휠체어 이용 교통약자를 위한 별도의 이동 수단이 있다

이번 다툼은 지하철 좌석 하나를 둘러싸고 벌어졌지만, 법은 이동에 심한 불편을 겪는 교통약자를 위해 좌석과는 전혀 다른 차원의 이동 수단 제도를 따로 두고 있습니다. 교통약자의 이동편의 증진법 제16조가 정하는 특별교통수단입니다.

제16조제1항은 시장이나 군수가 국토교통부령이 정한 기준 대수 이상으로 특별교통수단을 마련해 운행할 의무를 지도록 하고 있습니다. 시행규칙 제5조제1항을 보면 그 기준이 구체적으로 나옵니다. 인구가 10만 명을 넘지 않는 시·군이라면 중증보행장애인 100명마다 1대꼴로, 10만 명이 넘는 시·군이라면 150명마다 1대꼴로 운행 대수를 계산하도록 정하고 있습니다.

제16조제2항과 제3항은 이 차량을 실제로 이용할 수 있게 하는 연결고리도 함께 규정합니다. 시장이나 군수 쪽은 교통약자와 운전자를 전화 등으로 이어주는 이동지원센터를 두어야 하고, 도지사 쪽은 여러 시·군을 오갈 때 갈아탈 수 있도록 돕는 광역이동지원센터를 별도로 마련해야 합니다.

제16조제5항은 특별교통수단 운행자가 이용자의 사는 곳이 어디인지를 근거로 삼아 탑승을 막아서는 안 된다고 못박고 있고, 제10항은 차를 내줄 순서를 정할 때 휠체어 이용자부터 먼저 배려하도록 정하고 있습니다. 지하철 교통약자석이 '이미 만들어진 자리를 누가 쓸 것인가'의 문제라면, 특별교통수단은 '이동 자체를 어떻게 보장할 것인가'를 다루는 별개의 제도라는 점이 이 조문들을 통해 드러납니다.

일반 철도는 좌석을 미리 예약하는 방식으로 배려한다

이번 다툼은 도시철도, 즉 지하철에서 벌어졌습니다. 그런데 KTX나 일반 열차를 포함한 철도는 교통약자를 배려하는 방식 자체가 지하철과 다릅니다. 좌석을 구역으로 지정해두는 대신, 예약 단계에서 우선순위를 주는 방식을 최근 법에 새로 담았습니다.

교통약자의 이동편의 증진법 제15조의2는 비교적 최근 새로 마련된 조항입니다. 대통령령이 지정하는 철도사업자에게, 교통약자가 안전하고 편하게 열차를 이용할 수 있도록 좌석을 미리 잡아 둘 수 있는 예약 체계를 갖추라고 요구하는 내용을 담고 있습니다.

이 예약체계의 구체적인 내용은 시행규칙 제4조의5에 담겨 있습니다. 이 조항도 마찬가지로 최근 신설된 규정입니다. 철도사업자는 전화를 받거나, 역무원이 자리를 지키고 있는 역 창구를 통해 교통약자가 원하는 자리를 남들보다 먼저 예약할 수 있게 서비스를 마련해 두어야 합니다. 여기서 교통약자로 인정되는 사람은 만 65세 이상인 사람, 장애인복지법에 따라 장애인으로 등록된 사람, 그밖에 이동이 불편해서 철도사업자가 별도로 이용 보장이 필요하다고 판단한 사람까지 포함됩니다. 다만 철도사업자가 운행하는 열차의 성격이나 좌석 규모, 실제 예약이 몰리는 정도에 따라서는 이 대상 범위를 넓히거나 좁혀 탄력적으로 운영할 수 있다는 단서도 함께 붙어 있습니다.

같은 조 제3항은 설이나 추석처럼 표를 구하려는 사람이 한꺼번에 몰리는 시기에는, 철도사업자가 교통약자만 예약할 수 있는 기간을 따로 운영하는 식으로 추가 배려를 해야 한다고 정하고 있습니다. 지하철처럼 좌석을 물리적으로 구획해 두는 방식과, 철도처럼 예약 단계에서 우선권을 주는 방식은 같은 '교통약자 배려'라는 목적을 서로 다른 방법으로 구현하고 있는 셈입니다.

좌석의 색깔과 표지는 임의로 정해지지 않는다 — 설치기준과 심사 절차

전국 어느 지하철을 타도 교통약자석의 색상이나 표지가 비슷한 모습을 하고 있는 데에는 이유가 있습니다. 이런 시설은 사업자가 임의로 만드는 것이 아니라, 법이 정한 기준과 심사 절차를 거쳐야 합니다.

법 제10조제1항은 시설마다 어떤 이동편의시설을 갖춰야 하는지 그 종류를 대통령령에서 정하도록 하고 있고, 같은 조 제2항은 그것들의 구조나 재질에 관한 세부 기준을 국토교통부령에 맡기고 있습니다. 설계 단계에서부터 정부가 정한 규격을 따라야 한다는 뜻입니다.

여기서 그치지 않고 법 제12조는 사후 심사 절차까지 두고 있습니다. 교통수단이나 여객시설에 면허ㆍ허가ㆍ인가 등을 내줄 때, 교통행정기관이 그 안에 갖춰진 이동편의시설이 제10조가 요구하는 수준에 맞는지 직접 살펴보게 되어 있습니다. 이 조항은 개정을 거치며 내용이 한층 보강되었는데, 심사 결과 기준 미달이 확인되면 교통행정기관이 기간을 정해 사업자 쪽에 보완을 요구하도록 의무화한 것이 그 핵심입니다. 기준 미달 시설을 그대로 방치할 수 없도록 만든 조항입니다.

다만 모든 경우에 세부기준을 그대로 적용할 수 있는 것은 아닙니다. 시행규칙 제2조제3항은 몇 가지 예외 상황을 정해 두었는데, 건물 구조상 세부기준대로 설치하기가 어려운 경우, 오히려 안전에 큰 위험을 불러올 수 있는 경우, 새로운 기술 덕분에 세부기준보다 더 안전하고 편리한 방법을 쓸 수 있는 경우, 그리고 문화재가 지닌 역사적 가치를 해칠 우려가 있는 경우에는 기준을 완화한 별도 기준을 정해 교통행정기관의 승인을 받을 수 있도록 하고 있습니다. 이때도 교통행정기관 마음대로 정할 수는 없습니다. 이동편의시설 분야나 교통약자 복지 분야의 전문가를 최소 세 명 이상 불러 의견을 들어야 한다는 절차가 함께 걸려 있습니다.

이 글이 확인하지 못한 것

이번 추가 확인 과정에서 새로 다룬 조문에 대해서도, 확인하지 못한 부분을 함께 밝힙니다.

특별교통수단이 실제로 지역별로 몇 대씩 운행되고 있는지, 기준 대수를 충족하고 있는지는 이번 발췌본만으로 확인하지 못했습니다.
철도 좌석 예약체계가 실제 어느 철도사업자에서, 어떤 방식으로 운영되고 있는지는 확인하지 못했습니다.
이동편의시설의 구조ㆍ재질에 관한 세부기준(별표 1)의 구체적인 항목까지는 이 글에서 다루지 못했습니다.
도시철도와 일반 철도 각각에서 교통약자 관련 민원이 실제로 어떤 절차로 접수되고 처리되는지는 확인하지 못했습니다.

이 글은 아래 보도를 계기로 제도를 정리한 것입니다. 확인한 곳: 동아일보 보도